Un Parlamento unico

Dalla Assemblea Comune della CECA all’Assemblea Parlamentare Europea.

Il contesto politico del secondo dopoguerra presentava caratteristiche profondamente diverse da quello precedente la seconda guerra mondiale.
Gli Stati Uniti erano diventati la prima potenza economica mondiale e questo incideva sui rapporti di forza in Europa, ormai divisa in due blocchi. E poi vi era la questione tedesca: dalla fine della seconda guerra mondiale sino al 1949 la Germania era stata governata da una commissione interalleata e gli Stati dell’Europa occidentale sentivano l’esigenza di integrare nel sistema europeo la parte occidentale della Germania per assicurarne l’appartenenza al blocco occidentale e agganciarne l’economia.

È di questo periodo la nascita dell’OCSE (1948), il cui compito principale fu il coordinamento del Piano Marshall. Così come la nascita del BENELUX (1944), una unione doganale tra Belgio, Lussemburgo e Paesi Bassi.

Robert Schuman, il ministro degli esteri francese, individuò la soluzione per il reinserimento della Germania nel contesto europeo, creando nel contempo le basi per successivi sviluppi dell’integrazione europea. È alla base della storia dell’Unione Europea il suo discorso del 9 maggio 1950.

Il 18 aprile 1951, a Parigi, sei Paesi – Belgio, Germania, Francia, Italia, Lussemburgo e Paesi Bassi – firmarono il trattato costitutivo delle CECA (Comunità Europea Carbone e Acciaio). La CECA prevedeva, tra le sue Istituzioni, una Assemblea Comune formata da membri indicati dai rispettivi Stati. L’Assemblea Comune non aveva alcuno dei poteri tipici del parlamento, quali quelli legislativo o di bilancio, ma aveva il compito di controllo sull’esecutivo sino ad esercitare la sfiducia. Il dato politico della CECA è che questa, e quindi le sue Istituzioni, venne concepita come una Comunità in divenire, le cui prospettive erano al di là delle sue competenze in materia di carbone ed acciaio.
Nella relazione  sui Poteri di controllo dell’Assemblea Comune e sul loro esercizio dell’on. Pierre-Henri Teitgen, tra le altre cose si affermava

I nostri Governi si sono definitivamente impegnati a eseguire in tutta fede la lettera e lo spirito del Trattato. L’Assemblea, forte di questo impegno ha il diritto di richiamare previa discussione, colla votazione di adatte risoluzioni, l’attenzione degli Stati membri su qualsiasi politica che, con le conseguenze immediate o prossime, comprometta l’esistenza e l’efficaci della Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio e deluda la speranza che essa incarna.

Questo ruolo di impulso suggerì di rilanciare la proposta della elezione dell’Assemblea Comune a suffragio universale. Ciò le avrebbe conferito una maggiore autorità politica e morale. Siamo nel 1954, ed appare già evidente – da queste prime battute – il peso che l’Assemblea Comune eserciterà sui governi all’epoca della preparazione dei Trattati di Roma (1957).

Torniamo al 1954.
Associandosi alle opinioni prevalenti tra gli europeisti, Teitgen sostenne la necessità di estendere alla questione energetica le competenze della CECA. Non solo. Egli, partendo dalla constatazione che i governi nazionali non si erano avvalsi delle opportunità offerte dalla CECA per risolvere problemi di disoccupazione tecnica, spiegava le ragioni di questo comportamento con il timore dei governi di provocare distorsioni sociali all’interno dei rispettivi Stati tra i diversi settori: gli aiuti avrebbero potuto porre in situazione di vantaggio il settore carbo-siderurgico, escludendo altri settori.
Da queste considerazioni egli trasse una conclusione rivoluzionaria: estendere le competenze comunitarie a tutto l’ampio campo degli interventi economici e sociali.
Su tali basi, appariva del tutto evidente come queste estensioni di competenza potevano ben giustificare il ricorso al suffragio universale nella elezione dei parlamentari dell’Assemblea Comune della CECA.

Il dibattito che ne seguì si focalizzo essenzialmente sui principi fondamentali, ed in particolare sulla sopranazionalità. A questo principio sono ricondotte le posizioni a sostegno delle competenze della CECA, mentre la questione delle elezioni a suffragio universale dell’Assemblea Comune sembrò riscontrare scarso interesse, appassionò poco il dibattito.
Nel corso del dibattito, l’on. Antonio Carcaterra (Democrazia Cristiana) sostenne con forza la necessità di “politicizzare la CECA”, cioè di coinvolgere i ministri degli Stati membri nel circuito della CECA, in modo da consentire all’Assemblea Comune di esercitare un’influenza diretta sulle politiche nazionali.

Alla fine del dibattito, l’Assemblea Comune della CECA decise la istituzione di un proprio Gruppo di lavoro per individuare

1. la procedura da seguire allo scopo di studiare le formule più opportune e più efficaci per (…)
2. estensione della competenza della Comunità ed in linea generale un allargamento del mercato comune
3. i problemi per l’elezione a suffragio universale dei membri dell’Assemblea

Il Gruppo di lavoro proseguì i lavori anche dopo la firma dei Trattati di Roma, occupandosi delle modifiche da apportare al Trattato CECA.

La Conferenza di Messina (giugno 1955) venne impegnata, tra l’altro, nella risposta ad una Risoluzione dell’Assemblea Comune della CECA nella quale si chiedeva ai Ministri degli esteri di invitare le istituzioni comunitarie ad elaborare proposte per l’estensione delle competenze della CECA ad altre materie e di costituire una o più conferenze intergovernative per elaborare progetti di trattato necessari alle prossime tappe dell’integrazione europea.

A Messina i Ministri degli esteri istituirono un Comitato di esperti, cui venne affidato il compito di elaborare una relazione propositiva sul mercato unico e l’Euratom da presentare ad una successiva Conferenza dei Ministri degli esteri (sarà quella di Venezia del 29 maggio 1956).

Tuttavia, la Conferenza di Messina non riconobbe un ruolo centrale alla Assemblea Comune. Tanto che l’Assemblea registrò una certa insoddisfazione per il misconoscimento della particolare posizione ricoperta dalla CECA nel quadro delle organizzazioni europee.

Il dibattito seguito alla Conferenza di Messina, lascia traccia evidente della caparbietà con la quale l’Assemblea Comune CECA intendesse intervenire nel confronto sull’integrazione europea.

Quello che noi vogliamo è una comunità di interessi nel senso che ciascun cittadino della Comunità, qualunque sia il Paese in cui abita, deve essere convinto che le misure prese al livello europeo lo riguardino direttamente e che ne abbia un beneficio.
Se procediamo per settori, alcuni Paesi potrebbero raccogliere i frutti di questa integrazione mentre altri ne subirebbero gli inconvenienti. (on. Margaretha Klompé, Olanda)

Le relazioni tra il Comitato degli esperti e l’Assemblea Comune sono il primo caso di coesistenza tra un organismo intergovernativo e un organismo rappresentativo, nel quadro di una revisione dei testi fondamentali della costruzione europea.

Nel marzo del 1956, al termine di un lungo dibattito, l’Assemblea Comune approvò all’unanimità una Risoluzione nella quale chiedeva agli Stati membri un Trattato nel quale fossero contenuti alcuni punti salienti. In particolare si chiedeva che:

• Si istituisca un mercato unico che escluda ogni forma di autarchia
• Si preveda non solo la libera circolazione di merci, servizi e capitali, ma anche quella dei lavoratori
• Si istituisca un fondo di investimenti
• Si adattino le economie tenendo conto della situazione particolare dell’agricoltura
• Si armonizzino gli oneri sociali nel quadro di una politica attiva e progressiva per il miglioramento costante del tenore di vita
• Si creino istituzioni con poteri sufficienti per tradurre in atto sotto un controllo democratico, i principi sopra enunciati.

Queste posizioni, prima ancora della Conferenza di Venezia, vennero implementate da un’ulteriore proposta di Risoluzione (11 maggio 1956) nella quale fa ribadita la necessità che le nuove Istituzioni comunitarie avessero poteri reali, l’esigenza di un controllo democratico efficace svolto dall’Assemblea, un giusto equilibrio tra Commissione e Consiglio, l’utilizzazione delle già esistenti Istituzioni della CECA ed il coinvolgimento delle associazioni di categoria nei processi decisionali.

Il Gruppo di lavoro licenziò, a sua volta, un testo non molto distante dalla proposta di Risoluzione.

I Lavori dell’Assemblea proseguirono anche dopo la Conferenza di Venezia. Una Risoluzione discussa nell’ambito della sottocommissione dell’Assemblea investita delle questioni istituzionali,  sollevò molte perplessità in seno al Gruppo di lavoro, che decise di non approvarla, ma ne consentì la presentazione in aula come una relazione interlocutoria. La discussione avvenne il 21 giugno 1956.
I punti salienti erano:

• la proposta di conferire i poteri previsti dai nuovi trattati alle Istituzioni attuali e modificare il Trattato CECA, anche nel caso che, seguendo le proposte dei Capi delegazione le Istituzioni comuni siano solo l’Assemblea e la Corte di Giustizia
• attribuire alla Commissione europea un potere d’iniziativa di politica generale
• prevedere, in maniera progressiva, la responsabilità dei Ministri verso l’Assemblea
• sostituire progressivamente al voto all’unanimità quello a maggioranza qualificata per le decisioni del Consiglio dei Ministri in materia di politica generale
• ponderare il voto degli Stati nel Consiglio dei Ministri secondo il volume della loro produzione
• attribuire all’Assemblea il potere di discutere il bilancio capitolo per capitolo e di emendarlo
• attribuire all’Assemblea il potere di confermare la nomina dei membri della Commissione fatta dai Governi nazionali e prevedere la maggioranza assoluta, in luogo di quella semplice, per l’approvazione delle mozioni di censura alla Commissione
• estendere alla politica economica generale il potere dell’Assemblea di discutere le proposte della Commissione
• aumentare il numero dei membri dell’Assemblea non solo nelle sue “formazioni” mercato comune ed Euratom, ma nel suo insieme, comprendendo quindi anche la “formazione” CECA
• creare tre camere della Corte di Giustizia, rispettivamente per la CECA, il mercato comune e l’Euratom
• Istituire un Consiglio dei Governatori delle banche centrali al fine di preparare l’unione monetaria.

Durante la discussione viene sostenuta (on. Kopf) la necessità che per le tre Comunità (CECA, Euratom e mercato comune) il Parlamento fosse unico. Ma non solo. Una volta sgombrato il campo da questioni ritenute allora di minore importanza, quali il numero dei deputati e la loro elezione a suffragio universale, venne sostenuta la necessità di un Parlamento che avesse il potere di discutere la politica generale.
Diversamente, il parere dei capi di delegazione aveva ritagliato al futuro Parlamento un ruolo modesto.

Il dibattito proseguì tra distinguo e tentennamenti, tra Governi e Istituzioni europee, sino alla definizione di un memorandum redatto dall’Assemblea Comune e dal Gruppo di lavoro nel quale, in concreto, si affermò la necessità di un’Assemblea che fosse comune alla CECA, al mercato comune e all’Euratom, esercitando per ciascuna Comunità i poteri previsti dal rispettivo trattato. Nella nuova Assemblea le rappresentanze degli Stati avrebbero dovuto essere determinate con una proporzione vicina a quella vigente per l’Assemblea Comune della CECA. Inoltre l’Assemblea Comune avrebbe finito di esistere con la costituzione della nuova Assemblea, conseguente alla firma dei Trattati (Trattati di Roma).

Una volta stabilito il principio che l’Assemblea e la Corte di Giustizia sarebbero state uniche per le tre Comunità (CECA, Euratom e mercato comune), occorreva sancirlo sul piano normativo. A tal fine, così come per disciplinare unitariamente il Comitato Economico e Sociale della nuova Istituzione, venne prevista una Convenzione, che sarà poi firmata congiuntamente ai Trattati di Roma del 25 marzo 1957.

L’Art. 1 della Convenzione stabilirà che la nuova Assemblea eserciterà anche le competenze dell’Assemblea CECA.

Tra la firma dei Trattati di Roma e la conclusione delle procedure di ratifica dei sei Stati membri, l’Assemblea Comune si astenne da ogni dibattito. Tuttavia, nella prima seduta dell’Assemblea Comune successiva alla firma dei Trattati di Roma, il presidente Furler fece un comunicazione incentrata sul ruolo che la nuova Assemblea avrebbe dovuto avere nel quadro di un’Europa con tre Comunità.

Egli rivendicò alla Assemblea Comune il merito di aver dato un accento nuovo al dibattito sull’ideale europeo sin dal 1954. Il secondo merito che egli ascriveve all’azione politica portata avanti dall’Assemblea Comune era quello di aver fatto sacrificio di se stessa, accettando la propria dissoluzione nella nuova Assemblea delle tre Comunità.
Tale era stato il prezzo per dotare il sistema europeo di una struttura parlamentare semplice e di un controllo parlamentare effettivo. In questo quadro, egli concludeva invitando a vigilare affinché la nuova Assemblea beneficiasse dell’acquis dell’Assemblea Comune CECA, in termini di diritti e poteri conquistati, così come nella salvaguardia della tradizione parlamentare formatasi.

Infine, Furler auspicò che, dopo la ratifica dei Trattati di Roma, si realizzasse il consolidamento delle nuove Comunità, che non dovevano essere chiuse, ma aperte agli Stati europei che non ne facevano ancora parte.

Noi sosteniamo all’unanimità la grande idea di una zona di libero scambio, che, associata al mercato comune, comprenderebbe la maggior parte degli Stati europei. (…)
Non è necessario dire che anche nella forma sviluppata che essa assumerà, la Comunità dei sei paesi deve restare aperta. Noi respingiamo all’unanimità ogni idea di costituzione di un blocco all’interno dell’Europa.

A distanza di 50 anni dalla elezione del primo Parlamento Europeo (la cui prima denominazione fu Assemblea Parlamentare Europea, divenuta solo nel 1962 Parlamento Europeo), ed a quasi 30 anni dalla prima elezione del Parlamento Europeo col suffragio universale (1979), possiamo affermare che nel periodo di preparazione dei Trattati di Roma, l’Assemblea Comune della CECA riuscì ad interpretare quella corrente di pensiero che sosteneva la costruzione dell’unione europea come un’esigenza fondamentale, che travalicava gli interessi specifici dei diversi comparti economici.

Ma vengono riconosciuti all’Assemblea Comune anche altri meriti. Ad esempio si deve ad essa la creazione del Comitato Economico e Sociale, per rappresentare a livello europeo i lavoratori e gli imprenditori, così come va riconosciuto il merito di aver sostenuto la necessità di unicità dell’Assemblea delle tre Comunità, nella quale si dissolse.

I Trattati di Roma attribuirono all’Assemblea Parlamentare Europea poter inferiori a quelli auspicati dall’Assemblea Comune, ma comunque ben superiori a quelli previsti all’inizio dei negoziati.